Dlouho připravovaný návrh nového stavebního zákona míří po projednání vládou na říjnovou schůzi Poslanecké sněmovny. Předkladatelem a zpracovatelem zákona a změn související legislativy je Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR). Nakolik se shodují představy ministerstva s očekáváním odborné veřejnosti?
Pojem „rekodifikace“ označuje očekávanou komplexní proměnu českého stavebního práva. Jeho současná podoba se vyvíjela ve dvou etapách, nejprve novelizacemi socialistického zákona 50/1976, od roku 2006 nabýváním účinnosti nového stavebního zákona 183/2006 Sb. a vytvářením související judikatury správního soudnictví v návaznosti na správní reformu (zákon 500/2004 Sb. Správní řád). Současný stavební zákon byl od svého vzniku 28x novelizován, z toho 3x zásadně. Poslední velká novela vstoupila v platnost v lednu roku 2018, mezitím bylo přijato pět dalších, z toho dvě novely čekají na nabytí účinnosti. Stavební zákon se tedy mění v průměrné frekvenci jedné změny za 6 měsíců.
České stavební právo trpí vysokou mírou nestability, nepřehlednosti a roztříštěnosti. Je postaveno na tzv. duálním modelu veřejné správy, ve kterém je agenda správních řízení svěřena státní správě, vykonávané v přenesené působnosti. V současném evropském prostředí jde o raritní systém, který směšuje výkon státní správy a samosprávy bez jasně vyvážených kompetencí a zodpovědností. Centristické modely správy s paternalistickou rolí státu jsou v evropských zemích opouštěny od 80. let minulého století a zodpovědnost za správu území nesou podle principu subsidiarity místní samosprávy. Český trend vývoje míří opačným směrem, k posilování kontroly státní správy nad všemi povolovacími procesy. Důsledkem etatizace stavebního práva je přebujelý resortismus dotčených orgánů státní správy (DOSS) s citelným nedostatkem vzájemné koordinace a vůle k rozhodnutí.
Nejvýraznějším projevem tohoto systémového nastavení je nepředvídatelnost rozhodování a neustálé prodlužování rozhodovacích procesů, vedoucí při větší komplikovanosti zájmů a nároků v území k neúměrně dlouhým lhůtám a zablokování. Na problém neprůchodnosti povolovacích procesů naráží stejným způsobem veřejný i soukromý sektor, v přímé úměře s rostoucí mírou komplikovanosti zejména ve velkých českých městech a u velkých infrastrukturních staveb. Nejistota, nepředvídatelnost a délka rozhodování se ale dotýká všech stavebníků. V žebříčku Doing Business [1] Světové banky, srovnávajícím zákonnou délku [2] procesu povolení stavby, se v mezinárodním srovnání průběžně propadáme. Aktuálně jsme na 157. místě na světě za Moldávií. Ohlášeným cílem rekodifikace, podobně jako u předchozích novelizací zákona, je posunutí našeho postavení do první čtyřicítky zemí, alespoň na úroveň Polska.
Ještě důležitějším a zatím opomíjeným cílem by mělo být dosahování dohody v území a zvyšování kvality vystavěného prostředí. Třicet let zkušeností veřejné správy ve svobodných podmínkách ukazuje, že takový cíl není státní správa schopna sama naplnit. Česká republika ztrácí průběžně mezinárodní konkurenceschopnost v efektivitě správy území. Stávající model veřejné správy nenapomáhá vytváření kvalitního prostředí a trpí pro svou složitost, zdlouhavost a formálnost vysokou mírou nedůvěry.
Přípravu komplexní změny stavebního práva a souvisejících zákonů ohlásilo MMR už v průběhu přípravy poslední „velké“ novely stavebního zákona v roce 2017 [3]. Věcný záměr rekodifikace a návrh paragrafového znění pro připomínkové řízení připravovala pro MMR Hospodářská komora na základě memoranda o spolupráci [4]. Text zákona vznikal v několika odborných pracovních skupinách ministerstva za účasti odborné veřejnosti. Koncem února 2019 skončila fáze připomínkování věcného záměru zákona, 23. 12. 2019 byly uzavřeny připomínky k paragrafovému znění. Hospodářská komora ukončila spolupráci s MMR na přípravě rekodifikace začátkem února 2020 [5], další postupné verze zákona od té doby připravuje a předkládá tým MMR samostatně.
Následné úpravy návrhu zákona v režii MMR navázaly na dlouhodobý trend etatizace českého stavebního práva. Zklamání z nenaplněných očekávání a způsobu projednávání vyjádřily zúčastněné instituce, včetně profesních komor, Svazu podnikatelů ve stavebnictví, Svazu průmyslu a obchodu [6], zástupců velkých českých měst nebo veřejného ochránce práv [7]. Verzi zákona po dodatečných úpravách označily za další dílčí novelu, odklánějící se od cílů rekodifikace a odborně prodiskutovaných dohod z průběhu přípravy paragrafového znění zákona. Výhrady míří též na výrazně odlišné znění finální verze zákona od připomínkované předlohy, jeho podstatně delší text a řadu nových ustanovení, která připomínkováním vůbec neprošla.
Odborná kritika přípravy rekodifikace stavebního práva se shoduje v tom, že naše země zjednodušení přebujelé stavební legislativy nutně potřebuje. Roztříštěný a nepřehledný systém souběžných nebo navazujících správních řízení má být sjednocen podle principu jeden úřad, jedno řízení, jedno rozhodnutí. Cílem je vytvoření stabilního a předvídatelného prostředí, schopného generovat rozhodnutí v garantovaných termínech a kvalitě. Předpokladem takového prostředí je dosahování dohody při správě území. Přesně v téhle oblasti české stavební právo dlouhodobě selhává, a pokud nedojde k výrazné úpravě předkládaného zákona, bude nadále selhávat. Jinými slovy, očekávaný efekt dílčích pozitivních změn vymaže rezignace na skutečnou reformu a nevůle k řešení systémových problémů. Zásadní nedostatky předloženého návrhu zákona lze shrnout do tří základních okruhů:
V obecné rovině jde o pojetí „veřejného zájmu“. Stavební zákon a současná resortní praxe chápe pojem „veřejný zájem“ zúženě jako zájem hájený státem na základě zákona. Ve skutečnosti je možné za veřejný zájem označit teprve výsledek správního rozhodování [8]. Státní správa hájí zájmy definované příslušnými resortními zákony ve správním procesu podle stavebního zákona a správního řádu coby neopominutelné dotčené zájmy. Stejně neopominutelnými zájmy v území jsou zájmy hájené samosprávou a další skupinové a soukromé zájmy. Konflikty zájmů v území mají být vypořádány správním procesem podle stavebního zákona, s vyváženou účastí všech zúčastněných v řízení. Zachováním dosavadní praxe s důrazem na zúženě vykládaný „veřejný zájem“ dotčených orgánů státní správy zůstaneme v procesní poloze administrace parciálních zájmů, k dohodě v území na základě vážení zájmů a kvalifikovaného rozhodování vůbec nedojde.
Tíha řešení konfliktů se přenáší do oblasti územního plánování. Návrh MMR posiluje kontrolní a procesní role státní správy v územním plánování, přestože zde není nositelem zájmu a nedokáže moderovat dohodu v území. V rozporu se základní tezí rekodifikace dále oklešťuje práva územních samosprávných celků (obcí a krajů). Staví je do formální role, schvalující (případně zamítající) výsledek územně plánovacích procesů vedených státní správou. Přirozeným nositelem zájmu na rozvoji území a moderátorem dohody v území je při tom samospráva, která také nese za svá rozhodnutí politickou zodpovědnost. Ve stavebním řádu zůstává koncentrace rozhodování nedotažená. Samotné procesy a postupy správního řízení nejsou dostatečně popsány, zejména v nastavení termínů, povinností a zodpovědností státní stavební správy. Účast samosprávy v řízení je redukována na formální minimum. Podobně nedostatečně je definováno postavení autorizovaných osob, ačkoli právě architekti a projektanti jsou tvůrci kvality a nesou za své dílo profesní zodpovědnost. Role aktérů správy území zůstávají nevyvážené. Důraz na státní kontrolu a procesní formálnost převažuje nad smyslem a účelem zákona. Opomíjenými tématy zůstávají koordinace zájmů v území a zvyšování kvality vystavěného prostředí.
Specifickým tématem je snaha ministerstva o unifikaci podmínek územního plánování podle potřeb průměrně velkého (tedy malého) českého města [9]. Prosazovaný systém neumí reagovat na územní specifika a zejména nesrovnatelné podmínky rozsahu území a míry konfliktů a potřeb u malých obcí na jedné straně a velkých měst na straně druhé. Představa jednotného předpisu „pro všechny“ je odtržená od reálné územněplánovací praxe. Návrh zákona navíc zachovává územně plánovací dokumentace v podobě statického předpisu státní správy s všeobecnou závazností. Zavedený systém nepodporuje používání podrobné vrstvy zastavovacích plánů, ve kterých je možné efektivně stanovovat konkrétní podmínky rozvoje území. Zároveň neumožňuje pružnou koordinaci rozvojových strategií pro území městských aglomerací nezávisle na administrativním členění. Protože v pojetí územního plánování zaostáváme čtyři desetiletí za současnou evropskou praxí, bude nutné v rozporu s očekávaným nastavením stability právního prostředí stavební zákon opět brzy a zásadně novelizovat.
Stavební legislativa zasahuje řadu oblastí, od obecné stavební kultury a kvality vystavěného prostředí přes efektivitu a ekonomiku správy území po politiku bydlení a každodenní život občanů. Některá zásadní témata nejsou stavebním zákonem řešitelná. Patří mezi ně zejména daňová správa a rozpočtové určení daní, fragmentace správy území, výše zmíněný duální model veřejné správy a související kompetence a kontinuita rozhodování. Jde o institucionální výzvy současného propojeného světa, se kterými se evropské země průběžně a dlouhodobě vypořádávají. V mezinárodním srovnání se právě v těchto tématech rozhoduje o prosperitě a konkurenceschopnosti naší země. Chybějící konsenzus a vůle k řešení těchto výzev pro nás zůstává i přes dílčí pokroky zásadní překážkou úspěchu.
M. A. Martin Kloda (*1969)
– absolvoval architekturu na VŠUP v Praze. Vedle architektonické praxe se v doktorském studiu na fakultě architektury ČVUT zaměřuje na správu měst a nástroje ovlivňující kvalitu vystavěného prostředí. Je členem pracovní skupiny pro legislativu ČKA
Zdroj foto: iStock
Poznámky:
[1] The World Bank (2019), Dealing with Construction Permits. [online] dostupné z: https://www.doingbusiness.org/en/rankings
[2] Jde pouze o zákonné lhůty procesu povolení standardní stavby, tzn. bez uvažování jejich nedodržení nebo započtení odvolacích nebo jiných řízení
[3] TZBinfo (2017), Teze nového stavebního zákona představené ministryní Karlou Šlechtovou. [online] dostupné z: https://stavba.tzb-info.cz/hruba-stavba/16408-teze-noveho-stavebniho-zakona-predstavene-ministryni-karlou-slechtovou
[4] MMR (2018), MMR a HK ČR se shodly, že stavební právo po letech dospělo do stavu, ve kterém už nestačí pouhá další novelizace. Společně připraví nový stavební zákon, který by mohl být schválen už za tři roky. [online] dostupné z: https://www.mmr.cz/cs/ostatni/web/novinky/mmr-a-hk-cr-se-shodly,-ze-stavebnipravo-po-letech?feed=Novinky
[5] HK ČR (2020), Nekoncepční změny v rekodifikaci jsou začátkem konce skutečné změny stavebního práva v ČR, varuje Hospodářská komora. [online] dostupné z: https://www.komora.cz/press_release/nekoncepcni-zmenyv-rekodifikaci-jsou-zacatkem-konce-skutecnezmeny-stavebniho-prava-v-cr-varuje-hospodarska-komora/
[6] HK ČR (2020), Hospodářská komora a další podnikatelské svazy vznáší řadu zásadních připomínek ke stávající podobě rekodifikace stavebního práva v ČR. [online] dostupné z: https://www.komora.cz/press_release/hospodarska-komora-a-dalsi-podnikatelske-svazy-vznasi-radu-zasadnich-pripominek-ke-stavajici-podobe-rekodifikace-stavebnihoprava-v-cr/
[7] Veřejný ochránce práv (2020), Ombudsman vyzval premiéra k postupu proti neprofesionalitě Ministerstva pro místní rozvoj. [online] dostupné z: https://www.ochrance.cz/aktualne/tiskove-zpravy-2020/ombudsman-vyzval-premierak-postupu-proti-neprofesionalite-ministerstvapro-mistni-rozvoj/
[8] Podle IPR, KMP (2014, s. 902), Územní plán hlavního města Prahy: Metropolitní plán – Koncept odůvodnění. Co je to veřejný zájem – dostupné definice a výklad. Koucký, Roman a kol. Praha: IPR. ISBN 978-80-87931-19-6
[9] 89 % obcí v ČR má méně než 2 000 obyvatel (průměr v OECD35 je 28 % obcí), dalších 7 % má mezi 2 a 5 tisíci obyvatel (průměr v OECD35 je 16 % obcí). Podle OECD (2018), Subnational gowernments in OECD countries: Key data. Paris: OECD. ISSN: 20777825 [online] dostupné z: https://doi.org/10.1787/region-data-en
