Projednávaná věcná novela Nového stavebního zákona (NSZ) představuje podle České komory architektů spolu s návrhem zákona o jednotném environmentálním stanovisku (JES) významný krok zpět v procesu rekodifikace stavebního práva.
Oba návrhy jsou v rozporu se zadáním, které avizoval po volbách 2021 ministr Ivan Bartoš a rozchází se s věcným záměrem celé rekodifikace. Procesy stavebního práva v řadě případů nijak významně neurychlí ani nezjednoduší a zátěž ze stavebníků nesejmou. To je velmi smutný výsledek mnohaleté práce desítek odborníků, stovek konzultantů a vynaloženého úsilí všech zúčastněných. Je to také promarněná příležitost, jak podpořit výstavbu a investice do nových pracovních příležitostí a infrastruktury.
„Návrh novely popírá řadu ustanovení přijatých při projednávání nového stavebního zákona v Poslanecké sněmovně cestou pozměňovacích návrhů, které podporovali zástupci zainteresované veřejnosti,“ říká předseda České komory architektů Jan Kasl a dodává: „Návrh věcné novely prokazuje, že vláda není schopná prosadit skutečnou reformu stavebního práva. Tedy změny, které by dnešní roztříštěné a zdlouhavé rozhodování o využití území a povolování staveb nahradily komplexním posouzením v rámci jednotného řízení, posílily pravomoci obcí v oblasti územního plánování a zvýšily právní jistotu všech zúčastněných, ať už jde o občany nebo stavebníky.“
Přijetí věcné novely by zásadně narušilo princip integrace, základní kámen celé rekodifikace stavebního práva. Jedním z vytyčených cílů NSZ bylo změnit současný tristní stav, kdy pro získání stavebního povolení musí stavebník obstarat desítky podkladových stanovisek různých dotčených orgánů. Nový stavební zákon vydávání těchto podkladových dokumentů integroval pod stavební úřad. Věcná novela tento princip do značné míry opouští. Řada podkladů má být „staronově“ vydávána samostatně, a to opět převážně formou závazného stanoviska, které prakticky eliminuje možnost hledat konsensus.
Věcná novela místo řešení problémů přináší v řadě ohledů zhoršení, když například odstraňuje z textu schváleného předpisu řadu konkrétně stanovených procesních lhůt, zejména v oblasti pořizování územně plánovací dokumentace. Nejlogičtější řešení, tedy přesunout pořizování dokumentace do agendy obcí, Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR) stále odmítá, i když by tento krok nejlépe řešil častou nečinnost pořizovatelů dokumentace.
Přijetí věcné novely by zrušilo Pražské stavební předpisy (PSP) v jejich dosavadní podobě. Praze, Brnu a Ostravě by přiznalo jen právo pořídit prováděcí předpis pro umisťování staveb. Škodlivé důsledky by byly dalekosáhlé. Hlavní město Praha má v návaznosti na PSP naplánovanou bytovou výstavbu, která se po zrušení předpisu dostane do rozporu s legislativou. Komplikuje se vydání pražského Metropolitního plánu. Úředníci, stavebníci a projektanti by si museli nový předpis osvojit, což nevyhnutelně přináší průtahy na všech procesních frontách.
Česká komora architektů zorganizovala v červenci kulatý stůl se zastoupením významných institucí, na které bezprostředně dopadá stavební legislativa, zástupců měst a obcí a velkých stavebníků. Většinové odmítnutí věcné novely NSZ těmito stakeholdery vyplývá z jejich každodenní zkušenosti. Současně také chápou, že není udržitelné účinnost NSZ dále odkládat a setrvávat ve stavu poškozování ekonomických a sociálních zájmů Česka, včetně prohlubování bytové krize.
„Vláda ČR by měla tyto kritické hlasy vyslechnout a zajistit přípravu upraveného návrhu věcné novely. Jinak je pravděpodobné, že Poslanecká sněmovna přijme neprojednaný pozměňovací návrh, který pak může postihnout stejný osud jako nový stavební zákon, tedy odklad a další novelizace,“ uvádí Jan Kasl. Ministerstvo musí dále začít urychleně jednat v oblasti přípravy na digitalizaci procesů a zajištění organizace specializovaného odvolacího stavebního úřadu. Dosavadní postup MMR vyvolává důvodné obavy, že nebude možné stihnout zahájit jeho činnost v předpokládaném termínu.
Tisková zpráva
Obecné připomínky k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon, a k návrhu zákona o jednotném environmentálním stanovisku
Tyto připomínky se týkají některých obecnějších aspektů návrhů změny nového stavebního zákona č. 283/2021 Sb. (dále „NSZ“) a zákona o jednotném environmentálním stanovisku (dále „JES“). Zaměřují se především na rozpory mezi deklarovanými cíli nové právní úpravy a jejím faktickým obsahem. Dále poukazují na některé nejasnosti v obsahu těchto návrhů, které by mohly ohrozit funkčnost výsledné procesní úpravy povolování záměrů podle stavebního zákona.
Rozpory mezi obsahem návrhů a jejich odůvodněním
Z odůvodnění návrhu novely NSZ vyplývá, že touto novelou nemá dojít ke změně základních principů, z nichž NSZ vycházel, a cílů, kterých mělo být jeho přijetím dosaženo. Přes zásadní změny v oblasti soustavy stavebních úřadů i rozsahu jejich kompetencí tak má být podle předkladatele nadále zajištěno rychlé a transparentní stavební řízení a snížení administrativní zátěže stavebníků. To by mělo zahrnovat i zachování principu integrovaného rozhodování.
Předkladatel novely NSZ v tomto směru odkazuje na návrh zákona o JES. Z důvodové zprávy k tomuto návrhu ovšem vyplývá, že jeho cílem je výhradně (částečná) integrace posouzování záměrů v oblasti ochrany životního prostředí. Toto odůvodnění zároveň kritizuje a odmítá původní koncepci integrovaného rozhodování podle NSZ, založenou na posouzení většiny podmínek pro povolení záměru v jednom správním řízení jedním orgánem (stavebním úřadem), v jehož rámci by se na rozhodování podílely úřední osoby s různými odbornými specializacemi. Zavedení JES tedy, z pohledu platné právní úpravy, nemůže být označeno za „nahrazení systému integrace dotčených orgánů … při dosažení stejných cílů“, jak uvádí důvodová zpráva k novele NSZ, pokud by tím mělo být myšleno zachování principu integrovaného rozhodování.
Zavádějící je i tvrzení důvodové zprávy k zákonu o JES, podle nějž „Zásadním pozitivem zavedení JES z pohledu stavebníka (žadatele) je koncentrace správních úkonů potřebných pro povolení záměru (v režimu stavebního zákona) z hlediska životního prostředí do úkonu jednoho.“ Tato věta navozuje předpoklad, že všechny správní akty, vydávané ke stavebním záměrům „z hlediska životního prostředí“, budou koncentrovány v JES. Tak tomu však ve skutečnosti být nemá, neboť některé správní akty podle předpisů o ochraně životního prostředí mají být nadále vydány samostatně. Zákon o JES v tomto směru výslovně odkazuje na „správní úkony vydávané podle zákona o ochraně přírody a krajiny pro záměr nebo jeho část nacházející se ve zvláště chráněném území“. Tím však výčet takovýchto samostatně vydávaných aktů nekončí – příkladem jsou například povolení k nakládání s vodami či výjimky podle vodního zákona.
Navrhovanou úpravu tedy rozhodně nelze označit za zachování principu integrace rozhodování. Podle této úpravy by se posouzení záměru, tak jako podle aktuálně účinné úpravy, rozpadalo do řady samostatných aktů, v nichž by dotčené orgány záměr hodnotily z hlediska dílčích požadavků jednotlivých právních předpisů. Ani tam, kde zákon předpokládá správní uvážení, by neexistoval prostor ke vzájemnému srovnání významu jednotlivých dotčených zájmů a ke snaze o jejich optimální vyvážení.
Navržená úprava rovněž neumožnuje, aby se účastníci v řízení před stavebním úřadem 1. stupně efektivně vyjádřili k otázkám, jejichž posouzení má být v pravomoci dotčených orgánů. Tyto otázky mají být posuzovány v opětovně zaváděných závazných stanoviscích, vydávaných bez možnosti předchozího vyjádření dotčených osob. To platí i pro vydání JES, s výjimkou případu, kdy bude záměr podléhat posouzení svých vlivů na životní prostředí (EIA). Jedinou možností účastníků ve vztahu k těmto otázkám tedy bude podání opravného prostředku. Ani v odvolacím řízení by pak nebyly jednotlivé sporné otázky řešeny ve vzájemných souvislostech, ale partikulárně.
Již z těchto skutečností je zřejmý rozpor mezi obecnou tezí o zachování základních principů původního znění NSZ a obsahem předložených návrhů. Důsledkem schválení navržené úpravy by dle našeho názoru bylo opuštění principu integrace rozhodování.
Nejasnosti v obsahu návrhů, které by mohly ohrozit funkčnost výsledné procesní úpravy
Dle našeho názoru je dále systém podkladových aktů, zaváděných navrženou právní úpravou, zejména zákonem o JES a souvisejícími změnami dalších právních předpisů, sám o sobě nejasný a potenciálně vnitřně rozporný. V některých případech není zřejmé, jaké vztahy mají mezi jednotlivými vydávanými akty existovat, resp. který správní orgán a jaký správní akt má vydat.
Ze samotného návrhu o JES lze dovodit následující obecnou představu předkladatele o základních obecných principech navržené úpravy:
– JES, vydávaný ve formě závazného stanoviska, nahrazuje podkladové akty (rozhodnutí, závazná stanoviska i vyjádření), jež by jinak byla vydávána podle předpisů z oblasti ochrany životního prostředí, pokud z právní úpravy nebude vyplývat, že jsou i nadále vydávány samostatně (viz výše)
– Pokud o to orgán příslušný k vydání JES požádá, vydají správní orgány, které by jinak vydávaly tyto jednotlivé „nahrazované“ podkladové akty, pro účely vydání JES „odborná vyjádření“ podle § 4 zákona o JES
– V případě záměrů podléhajících posuzování vlivů na životní prostředí (EIA) je závazné stanovisko k posouzení vlivů na životní prostředí a JES vydáno jedním správním aktem, jestliže o to žadatel požádá, jinak jsou obě závazná stanoviska vydána samostatně
– Pokud JES nahrazuje (jinak samostatně vydávaná) rozhodnutí, mají se jeho části, které tato rozhodnutí nahrazují, podle § 6 odst. 6 zákona o JES stát „součástí výrokové části rozhodnutí o povolení záměru nebo změně záměru před dokončením podle stavebního zákona“.
Kromě toho, že tato (zjednodušeně) popsaná koncepce je sama o sobě značně komplikovaná a dle našeho názoru nemůže vést je zrychlení rozhodování, je ve vztahu k ní navržená úprava rovněž nejasná a nedůsledná (mj.) v následujících směrech:
– Pravidlo obsažené v § 6 odst. 4 zákona o JES, podle nějž „Podmínky pro povolení záměru musí vždy zahrnovat všechny podmínky, postupy a opatření, které by jinak byly stanoveny na základě jiných právních předpisů, podle nichž by byly vydány správní akty zahrnuté do jednotného stanoviska“ je formulováno tak, že jeho splnění nebude možné nikdy ověřit. Nebude možné nijak zjistit, jaké podmínky „by jinak byly stanoveny na základě jiných správních předpisů“, protože to jednoduše nikdo nebude moci vědět, když tato situace reálně nenastane (ony „správní akty zahrnuté do jednotného stanoviska“ vydány nebudou).
– Není jednoznačně vymezen okruh případů (aktů), na něž by mělo dopadat již výše zmíněné pravidlo uvedené v § 6 odst. 6 zákona o JES, podle nějž „části jednotného stanoviska, které nahrazují rozhodnutí podle jiného právního předpisu, jsou součástí výrokové části rozhodnutí o povolení záměru nebo změně záměru před dokončením podle stavebního zákona“. Rovněž není jasný konkrétní postup, jakým má být toto ustanovení naplňováno. Například v § 48b zákona o lesích se v této souvislosti výslovně upravují kompetence stavebního úřadu, v jiných případech tomu tak není.
– Podle obecné úpravy v § 4 zákona o JES má být „odborné vyjádření“ orgánu, který by jinak vydával „nahrazovaný akt“ fakultativní, tedy má být vydáváno pouze v případě, že o to orgán příslušný k vydání JES požádá. Z některých ustanovení v novelizovaných právních předpisech, například v § 83 odst. 7 zákona o ochraně přírody a krajiny nebo v § 17 odst. 4 zákona o vodách, by bylo možné dovodit, že vydání tohoto vyjádření je obligatorní. V odst. 2 již výše citovaného § 48b zákona o lesích pak dokonce má být toto vyjádření „součástí“ JES. Není tedy zřejmé, jaký by byl důsledek jeho nevydání ve lhůtě podle § 4 odst. 2 zákona o JES.
– Dle našeho názoru dále navržená úprava obsahuje rozpor mezi navrženým zněním § 83 odst. 8 zákona o ochraně přírody a krajiny, z nějž vyplývá, že má-li být zamýšlený záměr nebo jeho část umístěna nebo provedena ve zvláště chráněném území, jeho ochranném pásmu, evropsky významné lokalitě nebo ptačí oblasti, pak se JES nevydává, a § 83a odst. 3 téhož zákona, podle nějž „K žádosti o vydání společného rozhodnutí podle § 83 odst. 8 dále žadatel přiloží jednotné environmentální stanovisko, pokud je jeho součástí hodnocení vlivu záměru podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí“. Zde se tedy naopak předpokládá, že JES bude v případech, kdy záměr podléhá hodnocení EIA, i ve výše uvedených případech (ve zvláště chráněných územích) podkladem společného rozhodnutí orgánu ochrany přírody.
I z těchto důvodů považujeme navrženou úpravu za nevhodnou a vedoucí nikoli ke zrychlení a zjednodušení, ale naopak k dalším komplikacím a průtahům v řízeních o povolování záměrů podle stavebního zákona.
Závěry
Předkladatelé obou návrhů by v každém případě měli odstranit výše uvedené rozpory mezi obsahem předložených návrhů a jejich odůvodněním. Dále by měli odůvodnit tvrzení, obsažená v důvodových zprávách, podle nichž jsou navržené změny, založené na návratu k současnému modelu stavebních úřadů a dotčených orgánů a na odklonu od reálné integrace rozhodování, z hlediska ochrany veřejných zájmů vhodnější než model obsažený v platném znění NSZ. Předkladatelé se v tomto směru prozatím vesměs omezili pouze na apriorní tvrzení.
Dle našeho názoru návrat k současnému „smíšenému modelu“ stavebních úřadů neumožňuje důslednou integraci rozhodování. Na druhé straně je i v tomto modelu možné usilovat o zjednodušení a zrychlení řízení o povolení staveb. Tohoto cíle je ovšem možné dosáhnout pouze za podmínky, že budou v co největším počtu případů kompetence stavebních úřadů a dotčených orgánů vykonávat tytéž instituce. V prvním stupni by se zřejmě mělo nejčastěji jednat o obecní úřady obcí s rozšířenou působností, případě o krajské úřady. Pak by bylo možné, zejména s využitím institutu společného řízení, vytvořit právní úpravu, která by umožnila komplexní posouzení záměrů v rámci jednoho procesního postupu.
Doporučujeme proto zásadní koncepční revizi návrhu novely NSZ i návrhu zákona o JES ve smyslu výše uvedených základních závěrů.
Mgr. Pavel Černý, advokát
Frank Bold Advokáti, s.r.o.
